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民族区域自治地方立法思考
www.ganzipeace.gov.cn 】 【 2015-12-28 17:41:16 】 【来源: 四川省法学会网站 】

  民族区域自治地方立法,是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法、民族区域自治法、立法法的规定,根据当地民族的政治、经济和文化特点,制定并报经法定机关批准和备案的自治法规。立法权是民族自治地方众多自治权当中最为重要的一项权力。用足用活用好立法权,对于促进民族自治地方的政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步具有十分重要而深远的意义。近年来,我国民族区域自治地方高度重视立法工作,加大立法步伐,民族立法取得了长足进步。但民族区域自治地方立法同地方性法规相比,无论在立法内容、调整范围、质量和数量上都较滞后;与民族区域自治地方的经济发展、社会进步,与少数民族群众的需求愿望还存在较大差距。因此加强民族区域自治地方的立法工作,健全完善民族区域自治地方的法规体系,对社会资源根据当地实际情况和民族特点进行有效分配,就应当成为各级人大常委会和法学界应当认真研究和思考的问题。

  民族自治地方立法的概况

  1.1法律地位

  笔者认为,“地方性法规”同“民族区域自治地方立法”是两个不同的概念。一是制定主体不同。地方性法规的立法主体较宽泛,立法法赋予了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员人大常委会,可以制定地方性法规;而民族自治地方的立法主体仅仅限定于民族自治地方的人民代表大会,约束性更强。二是调整内容不同,立法法规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,赋予了民族区域自治地方更多的立法内容。三是立法种类不同。民族区域自治地方立法包括制定自治条例、单行条例、变通规定和补充规定,比地方性法规的种类更多。四是立法权限不同。立法法明确规定,地方性法规要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定;而民族区域自治地方立法只要坚持“三个不违背”原则即可,立法权限比地方性法规更大。五是批准机关不同。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会不需要批准;较大的市的人民代表大会及其常务委员人大常委会制定的地方性法规报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准;而自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。六是批准内容和时限不同。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,并在四个月内予以批准;而对民族区域自治地方立法没有明确规定。在我国法制体系中的地位,属于必须由全国人大常委会审议通过的法律范畴,同国务院提请全国人大常委会审议通过的法律,在我国法制体系中居于同等地位。基于这点,笔者认为,民族区域自治地方立法的效力高于同级机关制定的地方性法规。

  1.2法律分类

  从宪法、民族区域自治法、立法法赋予的立法权限划分,民族自治地方立法可以分为自治条例、单行条例、变通规定和补充规定;从立法内容和目的划分,又可分为执行性立法与创制性立法。

  1.2.1自治条例。从我国民族区域自治政策、制度和法律的基本追求上看,自治区、自治州和自治县结合本地本民族的实际制定的自治条例应当是我国民族政策、制度及其法律的具体化和地方化,是民族区域自治法的基本法律规定在民族自治地方实现的最基本法律形式。自治条例最大的特点是其综合性。因为,自治条例调整了自治地方内各种关系的综合性的自治法规,内容全面而原则,体现了民族区域自治法律制度的基本内容和基本精神,是民族区域自治法和本自治地方的民族特点和地方特点相结合的产物。被民族自治地方视为“小宪法”。如2006年全面修订的《阿坝藏族羌族自治州的自治条例》明确了本地区经济和社会事业发展的指导思想、总体原则和奋斗目标,规范了自治州的自治机关、行政和司法机关的职权,规范了经济建设、财政、税收、金融、社会事业、人才资源、民族、宗教等方面的关系。

  1.2.2单行条例。单行条例是民族自治地方的人民代表大会部分调整本地方内民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。单行条例一般专门对某一具体事项作出规定,因此一个地方可以有多部单行条例同时存在。单行条例应以自治条例作为制定依据,是自治条例的细化。阿坝州人大常委会高度重视立法工作,根据州内实际需要,先后制定了《阿坝藏族羌族自治州非物质文化遗产保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》、《阿坝藏族羌族自治州水资源管理条例》、《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省世界遗产保护条例>条例》、《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、《阿坝藏族羌族自治州湿地保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生中药材、菌类植物资源保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》10部单行条例。目前,正抓紧制定《阿坝藏族羌族自治州教育条例》。

  1.2.3变通规定。变通规定是民族自治地方的人民代表大会变通执行或者停止执行制定的法律、法规和其他规范性文件的单项自治法规。如阿坝州先后制定了《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省《中华人民共和国草原法》实施办法>的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法〉的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国继承法〉的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省人口与计划生育条例〉的变通规定》5部变通规定。

  1.2.4补充规定。补充规定是民族自治地方的人民代表大会补充制定的法律、法规和其他规范性文件的单项自治法规。补充规定和变通规定大部分时候是混用的,在规定变通的时候也往往补充的内容,反之亦同。但严格来讲,在仅仅作出补充授权的时候,是不能对法律作出变通规定的。如阿坝州先后制定了《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省义务教育条例〉的补充规定》2部补充规定。

  1.3立法原则。即维护法制统一原则,核心是坚持“三个不违背”的基本原则。要求民族自治地方立法对法律和行政法规的规定作出变通规定,不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定;而地方性法规不能和宪法、法律与行政法规相抵触。

  1.4基本特征。民族区域自治地方地域辽阔,各地的地理、地貌、自然条件、生态环境、资源情况、气候情况、人口情况、历史情况等有较大差异,各地民族特点和地方特点特征鲜明。因此,鲜明的民族和区域特点是民族区域自治立法的生命力。
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编辑:责任编辑 曹晋敏
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